氣候談判破僵局：綠色增長制度比具體減排數(shù)字更重要
2013/11/12 16:57:29 http://htp3uxc.cn/ 21世紀經(jīng)濟報道
11月11日， 為期兩周的第19屆聯(lián)合國氣候變化公約框架大會在波蘭華沙開幕。
雖然每年氣候談判大會的官方網(wǎng)站都會聲稱談判取得重要進展，但不少業(yè)界人士認為，氣候談判已經(jīng)陷入僵局，而氣候卻一直在惡化。如果這種狀況持續(xù)下去，人類最終將會自食其果。
氣候談判如何才能走出目前的僵局？《21世紀經(jīng)濟報道》就此采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟部副部長張永生研究員。
張永生認為，要走出目前的僵局，氣候談判需要進行戰(zhàn)略性的思路轉(zhuǎn)變，從目前各國“負擔(dān)分擔(dān)”的零和游戲，轉(zhuǎn)向“機遇分享”的雙贏格局，并將促進綠色發(fā)展置于2020年后氣候協(xié)議的核心位置。
作為國務(wù)院發(fā)展研究中心重點政策研究“氣候變化和綠色發(fā)展”領(lǐng)域?qū)W術(shù)負責(zé)人，張永生也是該中心與世界銀行合作的《2030年的中國》綠色發(fā)展專題的中方主筆。
氣候談判何以陷入困境？
《21世紀》：國際氣候談判為何陷入困境？
張永生：目前的氣候談判，看起來很復(fù)雜，但本質(zhì)上都是將減排視為一種負擔(dān)，各個國家都在為自己尋找理論依據(jù)，以達到“自己少減、他國多減”的目的?，F(xiàn)在談判陷入僵局，主要在于以下三個原因。
第一，全球碳排放空間嚴重不足。根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化委員會（IPCC）剛剛發(fā)布的政策摘要，要將長期溫升目標控制在高于工業(yè)革命前的2度以內(nèi)（按50%的概率估算），從2012年起，今后全球最多只剩下3090億噸碳排放空間。按照2011年全球86.17億噸碳（或316億噸二氧化碳）的年排放速度，還可供全球排放約36年。
國際氣候談判的焦點，實際上就是各國都想在這剩余的碳排放空間中，獲得更多的份額。在此問題上，發(fā)展中國家顯得更加理直氣壯，因為現(xiàn)在大氣層中70%左右的二氧化碳均為發(fā)達國家的累積排放。但困難在于，在現(xiàn)有的發(fā)展模式下，即使將所有的碳排放空間分配給發(fā)展中國家，也難以滿足其發(fā)展所需。如果不改變傳統(tǒng)高碳發(fā)展方式，則發(fā)達國家和發(fā)展中國家分享全球碳排放空間的矛盾就始終不可調(diào)和。
第二，談判機制設(shè)計存在一些問題。目前談判采取協(xié)商一致原則，協(xié)議需要190多個成員國全體同意。這一原則可以有效地防止少數(shù)發(fā)達國家操縱談判過程和結(jié)果，較有效地保護發(fā)展中國家、小國的利益，但也帶來了氣候談判的低效，加劇全球氣候問題解決的困難。
第三，傳統(tǒng)理論的誤導(dǎo)。傳統(tǒng)氣候變化經(jīng)濟學(xué)遵循這樣一個分析思路，即氣候變化會帶來災(zāi)害，所以需要減排，而全球最優(yōu)的減排力度，就是減排的邊際好處和邊際成本相等。傳統(tǒng)分析將減排好處的定義為未來氣候變化損失的減少。也就是說，不論采取多么嚴格的減排措施，其好處至多只是損失的減少。它不能預(yù)見到，減排有可能使經(jīng)濟升級到一個更有競爭力的結(jié)構(gòu)帶來的好處。而且，由于傳統(tǒng)分析中減排的成本具有本地性，而減排的好處由全球共享，每個國家就都有強烈的動機，讓自己少減而他國多減。全球氣候談判就成為一個各國如何合理進行減排“負擔(dān)分擔(dān)”的過程，而不是討論如何共同合作探索綠色發(fā)展新機遇。
《21世紀》：在這種情況下，看起來好像很難走出僵局？
張永生：如果現(xiàn)有的氣候談判思路和框架不改變，只能看到兩種可能的結(jié)果。一是2度的目標被突破，二是發(fā)達國家或發(fā)展中國家一方做出重大讓步。這第二點當(dāng)然很難。因此，更有可能的是2度的目標變得更加遙不可及。
從“負擔(dān)分擔(dān)”到“機遇分享”
《21世紀》：那么，氣候談判如何調(diào)整談判戰(zhàn)略，以打破目前的僵局？
張永生：氣候談判要走出目前的僵局，必須從當(dāng)前各國“負擔(dān)分擔(dān)”的零和博弈，轉(zhuǎn)向“機遇分享”的雙贏格局。如是，則談判的前景就會豁然開朗。
我們的研究顯示，減排不只是一個挑戰(zhàn)，它更有可能使經(jīng)濟跳躍到一個新的結(jié)構(gòu)，帶來更高的效用。這樣，減排就可能成為經(jīng)濟增長的驅(qū)動力，減排本身也可能成為一種自利的行為，從而氣候談判就有可能成為各國通過合作尋求機遇分享的雙贏格局的過程。
一國單邊的減排行為，可能對該國反而有益。現(xiàn)在大部分國家，都將少減排視為自身的“國家利益”。比如美國，一些議員將美國的減排行動同一些發(fā)展中大國掛鉤。個別國家的新領(lǐng)導(dǎo)人上臺后，在應(yīng)對氣候變化問題上開倒車。但是，他們很可能在作一個歷史性的誤判，因為單方面的減排可能才是他們真正的國家利益之所在。
如果減排成為新的經(jīng)濟增長來源，則有限的碳排放空間就不再是一個突出的問題，發(fā)達國家和發(fā)展中國家就可
以由目前的沖突關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐_發(fā)減排背后的機遇的合作關(guān)系。
《21世紀》：那么，我們?nèi)绾未偈垢鲊鴮崿F(xiàn)從“負擔(dān)分擔(dān)”向“機遇分享”的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變？
張永生：促進綠色增長，我們需要走出一個兩難困境，即“綠色增長賴以成功的條件是政府采取嚴肅的減排行動，而要讓政府采取嚴肅的減排行動決策，又必須先看到綠色增長成功的證據(jù)”。這是一個“雞生蛋、蛋生雞”的關(guān)系。
打破這個困境的關(guān)鍵，是在新的國際氣候協(xié)議中，引入一種既規(guī)避風(fēng)險，又提供激勵的機制設(shè)計，降低各國的強制性承諾比重，提高自愿性承諾比重。綠色增長是一個“自我實現(xiàn)”的預(yù)言。如果全球氣候協(xié)議能盡快達成，且各國政府采取強有力的減排和環(huán)保措施，則市場對綠色增長就會有穩(wěn)定的預(yù)期，資源、技術(shù)都會朝著綠色增長方向配置，綠色增長就真的會實現(xiàn)。
相對而言，通過國際氣候協(xié)議建立起促進綠色增長的制度框架，遠比具體的減排數(shù)字更重要，因為綠色增長進程一旦啟動，全球減排就會加快走上良性發(fā)展的過程，推動全球氣候變化問題的根本解決。
新的全球協(xié)議可包含“兩大支柱”
《21世紀》：上述思路轉(zhuǎn)變?nèi)绾误w現(xiàn)在具體的談判上？
張永生：具體思路是，新的全球協(xié)議可以包括“兩大支柱”，即每個國家均同時進行兩類減排承諾，一是有法律責(zé)任的強制減排，二是無法律責(zé)任的自愿減排。這其中，“有區(qū)別的共同責(zé)任”原則，體現(xiàn)為各國減排承諾的形式和力度的差別。
在各國強制性承諾的基礎(chǔ)上，各主要排放大國在UNFCCC框架內(nèi)，進一步做出不具法律約束力的更高的自愿性減排承諾，并建立類似“全球綠色增長俱樂部”的合作促進機制。參加這一俱樂部的國家將獲得相應(yīng)的好處，包括綠色產(chǎn)品和服務(wù)的自由投資、自由貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、標準認證認可等合作好處。同時，成員國必須承諾在國內(nèi)建立有效的綠色增長機制，包括促進清潔能源發(fā)展、實施嚴格環(huán)保標準、建立排放交易體系、征收環(huán)境稅、取消化石能源補貼、植樹造林，等等。
在具體操作上，可以是每個國家承諾一個減排范圍，上下限具有不同的法律性質(zhì)。比如，假定某發(fā)達國承諾絕對減排40%-70%，則其中下限40%屬于強制減排目標，上限70%是自愿減排目標。這樣，各國兩類不同承諾的加總，在一定概率的條件下，可以滿足2度目標要求的全球減排量。資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等談判議題，均可以在此框架下繼續(xù)談判。更為重要的是，這兩大支柱將建立起有效的綠色增長良性促進機制。
但是，有一點應(yīng)該清楚，要實現(xiàn)國際氣候談判的這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變并不容易，因為國際氣候談判是近兩百個國家復(fù)雜的利益交互過程，且談判自身有其強大的慣性。